Laki & talous | 27.01.2023 05:05
Julkisen hankinnan laatu ja ympäristöarvot – saadaanko lakimuutoksella konkreettisia vaikutuksia vai jäävätkö tavoitteet sanahelinäksi?
Kirsi-Marja Salokangas ja Merete Lehto, Asianajotoimisto Merkurius Oy.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettuun lakiin (1397/2016, ”hankintalaki”) sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettuun lakiin (1398/2016, ”erityisalojen hankintalaki”) on esitetty muutoksia, jotka liittyvät Sanna Marinin hallitusohjelman kirjauksiin mm. julkisten hankintojen vastuullisuudesta sekä laadullisten kriteerien huomioimisesta julkisissa hankinnoissa. Muutoksilla (HE 115/2022) halutaan korostaa julkisten hankintojen vastuullisuutta sekä tehdä tiettyjä teknisluontoisia muutoksia lainsäädäntöön. Voidaanko muutoksilla saavuttaa konkreettisia ympäristövaikutuksia tai parantaa julkisten hankintojen laatua?
Kestävyys ja ympäristöarvot
Hankintalainsäädännön tavoitetta koskevassa muutosesityksessä korostetaan julkisten hankintojen toteuttamista ekologisesti, sosiaalisesti ja taloudellisesti kestävällä tavalla. Tavoitteella halutaan ohjata julkisia hankintoja entistä enemmän ympäristölle kestävään suuntaan. Kestävyystavoite onkin tavanomaisesti osa laajempaa hankintastrategiaa ja se voi näkyä käytännön tasolla esimerkiksi ekologista, sosiaalista ja taloudellista kestävyyttä edistävillä vaatimuksilla; vaatimuksena työ- ja ympäristölainsäädännön noudattamisesta koko tuotantoketjussa; vaatimuksena tuotteiden kestävyydestä, kierrätettävyydestä, tuotteiden uudelleenkäyttömahdollisuuksina tai hiili- ja ympäristöjalanjäljen huomioimisena tuotteille.
Taloudellista kestävyyttä edistävillä toimenpiteillä halutaan myös edistää julkisen talouden tasapainoa ja hankintayksikön omaa kustannustehokasta toimintaa. Muutosesitys jää tavoitetasolle ja konkreettiset työkalut ympäristövaikutusten minimoimiseen ovat edelleen hankintayksikköjen käsissä. Valitusperusteena tavoitteiden vastainen hankinta ei menesty markkinaoikeudessa hankintayksikön harkintavallasta johtuen. Ympäristövaikutusten vähentämiseen hankintalainsäädännön muutos ei ole välttämätön. Tehokkaampia vaikutuksia saattaisi nimittäin olla erityislainsäädännöllä, joka asettaisi konkreettisia vaatimuksia hankinnan kohteen ominaisuuksista.
Hankinnan laadukkuus
Julkisten hankintojen laatu tai sen puute nousee säännönmukaisesti julkiseen keskusteluun. Yritykset kokevat, että pelkän hintavertailun käyttäminen tarjousten vertailuperusteena heikentää julkisten hankintojen laatua. Toisaalta hankintayksikön näkökulmasta laadun vertailuperusteiden asettaminen voi tuntua keinotekoiselta ja usein myös pelätään valitusprosessia markkinaoikeudessa.
Jatkossa julkisten hankintojen laadukkuutta halutaan korostaa nostamalla laatuvertailu ns. kärkeen. Muutosesityksen mukaan kokonaistaloudellisesti edullisin olisi tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinta-laatusuhteeltaan paras taikka kustannuksiltaan edullisin. Kustannuksiltaan edullisin tarjous viittaa elinkaarikustannuksiin. Hankintayksikön on jatkossakin mahdollista käyttää laatuvertailussa pelkästään halvinta hintaa, jos hankinnan kohteen laatu ja muut valintakriteerit on huomioitu hankintayksikön vaatimusten mukaisesti.
Muutosesityksessä onkin kysymys laadun korostamisesta ensisijaisena vertailuperusteena ja laadun huomioimisesta muissa hankinnan ehdoissa hintavertailussa. Muutosesityksen käytännön vaikutukset jäänevät hankintakäytännössä kuitenkin vähäiseksi, koska jo nyt laatuvaatimukset huomioidaan vähimmäisvaatimuksina ja sopimusehdoissa. Kritiikki kohdistuu usein siihen, että osataanko julkisissa hankinnoissa huomioida olennaisia laatutekijöitä. Laadun osalta lakimuutoksen vaihtoehtona onkin esitetty, että valtiovarainministeriön toimenpideohjelma Hankinta-Suomen kautta edistettäisiin neuvonnalla ja ohjauksella hankintayksikköjä sopimusseurannassa ja sopimuskauden aikaisessa toiminnassa, jotta laatunäkökohtia voidaan painottaa entistä paremmin.
Hankintojen laadukkuutta halutaan jatkossa korostaa myös sillä, että hankintapäätöksessä tulee perustella, kuinka hankinnassa on huomioitu laatuseikat. Velvoite on informatiivinen eikä perustelujen antamatta jättämisestä voi valittaa markkinaoikeuteen. Velvoite myös osaltaan lisää hankintayksikköjen hallinnollista työtä.
Johtopäätökset
Hankintalainsäädäntö sääntelee kilpailuttamisvelvoitetta ja hankintamenettelyä ns. menettelytapalakina. Hankintayksiköllä on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun rajoissa oikeus määrittää hankinnan kohde haluamallaan tavalla ja huomioida laatu ja ympäristövaikutukset. Muutosesityksen taustalla on tärkeitä vastuullisuutta koskevia arvoja ja tavoitteita, mutta ehdotetun muutoksen jääminen osittain periaatetasolle ei käytännössä lisää julkisten hankintojen laatua tai vähennä ympäristövaikutuksia. Päinvastoin, hallinnollisen taakan lisääminen vähentää hankintayksiköiden resursseja keskittyä näihin olennaisiin kysymyksiin, kun hankintayksikön fokus on entistä enemmän hankintalainsäädännön muotoseikoissa.
Hankintayksikön on tärkeää konkreettisesti ymmärtää, mistä laatu hankinnassa muodostuu ja miten ympäristövaikutuksia voidaan vähentää. Hankintaa tekevällä asiantuntijalla ei ole välttämättä parasta tietämystä kaikista hankinnan laatuun tai ympäristövaikutuksiin vaikuttavista tekijöistä. Markkinoilla toimivat yritykset voivat parhaiten vaikuttaa julkisten hankintojen laatuun ja ympäristövaikutuksiin olemalla itse aktiivisia hankinnan valmisteluvaiheessa.
Hankintalainsäädännön muutosten piti tulla voimaan jo tämän vuoden alusta, ja tällä hetkellä lakimuutos on valiokuntakäsittelyssä ja edennee eduskuntaan vielä ennen vaaleja. Mikäli eduskunta ei ehdi käsitellä lakimuutosta ennen eduskuntavaaleja, esitys raukeaa.
Kirsi-Marja Salokangas
Partner, asianajaja, varatuomari
Asianajotoimisto Merkurius Oy
Merete Lehto
Lakimies
Asianajotoimisto Merkurius Oy
Kirjoittajat ovat erikoistuneita julkisiin hankintoihin ja kilpailuoikeuteen
