17.04.2019 13:18

Julkiset kilpailutukset eivät houkuttele yrityksiä

Niin Suomessa kuin kansainvälisestikin yleinen käytäntö on kilpailuttaa julkiset hankinnat, jotta julkiset varat olisivat tehokkaassa käytössä – eli laadukkaita tavaroita ja palveluita saataisiin kohtuullisin kustannuksin.

Kilpailuttaminen toimii kuitenkin – nimensä mukaan – vain jos edes jotain kilpailua syntyy. Poikkeuksellisen laajalla suomalaisella aineistolla tehdyn tutkimuksemme mukaan tämä tavoite ei kuitenkaan toteudu parhaalla mahdollisella tavalla, sillä julkisia kilpailutuksia vaivaa vakava kilpailun puute.

Vuosina 2010–2017 Suomessa toteutetuissa julkisten hankintojen kilpailutuksissa tarjoajien lukumäärän mediaani oli vain kaksi. Yli puolessa kilpailutuksista tarjouksia tuli siis vain nolla, yksi tai kaksi. Siinäkin tapauksessa, että rajoitutaan tarkastelemaan hankintoja, joihin tuli vähintään yksi tarjous, on mediaani vain kolme. Kun tarjoajia oli enemmän, olivat tarjoajat tyypillisesti hyvin erikokoisia, mikä todennäköisesti entisestään rajoittaa kilpailua.

Kilpailusta oli puutetta kaikilla toimialoilla ja niin kuntien kuin valtion tai muiden julkisen sektorin toimijoiden hankinnoissa. Tutkimuksessa havaittiin myös, että kilpailun puute on yhteydessä korkeampiin hankintahintoihin eli kilpailun puutteella on vakavia ja odotettuja seurauksia.

Aineistosta näkee kaikkien tarjoajien lisäksi ne yritykset, jotka ovat rekisteröityneet hankintaan, mutta eivät päättäneet jättää tarjousta. Tämä mahdollistaa kilpailun esteiden analysoinnin. Kilpailun puute näyttää johtuvan siitä, että ylipäänsä potentiaalisia tarjoajia ei ole riittävästi, sekä erityisesti siitä, että suuri osa potentiaalisista tarjoajista ei jätä tarjousta.

Miten lisätä kilpailua?

Hankkija voi yrittää vaikuttaa kilpailun puutteeseen. Kohteita voi suunnitella niin, ettei yrityksille ole liian vaikeaa laskea palvelun tuottamisesta heille aiheutuvia kustannuksia.

Myös kilpailutusten pelisääntöjä voi yksinkertaistaa. Tutkimuksemme mukaan yritykset näyttävät hieman karttavan kilpailutuksia, joissa käytetään laatupisteitä. Niiden käyttöä tulisi kenties välttää, mutta vain jos on muita mielekkäitä tapoja varmistaa toivotun laadun toteutuminen, kuten minimilaatuvaatimukset tai jälkikäteissanktiot. Ainakaan laatupisteitä ei tulisi käyttää varmuuden vuoksi niissä kohteissa, joissa laatu ei ole keskeistä.

Käytännössä kilpailun lisääminen voi osoittautua vaikeaksi, minkä vuoksi kohteissa, joissa kilpailu on vähäistä, olisi syytä käyttää nykyistä useammin kattohintaa. Kattohinnan määrittely toki edellyttää hankkijalta hyvää toimialan tuntemusta tai kattavaa hankintakokemusta. Myös neuvottelumenettely voi olla kilpailun puuttuessa hyvä ratkaisu.

Ei ole myöskään ilmiselvää, pyritäänkö kilpailutuksissa aina houkuttelemaan mahdollisimman paljon tarjouksia, vai onko jotkut niistä suunniteltu joku tietty tarjoaja mielessä. Joskus voi olla tehokasta yrittää rajoittaa kilpailijoiden määrä tarjoajiin, joiden tiedetään toimittavan hyvää laatua.

Toisaalta kilpailun puute voi joissain tapauksissa heijastaa myös hankkijan osaamattomuutta tai jopa jonkun tarjoajan tehotonta suosimista. Näiden kysymysten osalta tarvitaan lisää tutkimusta.

Janne Tukiainen
VTT, johtava tutkija
Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT

Jan Jääskeläinen
KTM, tohtorikoulutettava
Aalto yliopiston kauppakorkeakoulu

Lisätietoja
Jan Jääskeläinen ja Janne Tukiainen (2019): Anatomy of Public Procurement, VATT Working papers 118.

Tutkimuksen aineistona käytettiin Cloudia Oy:n tietokantaa Suomessa kesäkuun 2010 ja syyskuun 2017 välillä toteutetuista julkisista hankinnoista sekä Tilastokeskuksen aineistoja Suomessa toimivista yrityksistä. Aineistossa on 18 000 tarjouspyyntöä, joissa on 275 000 tarjouskohdetta. Näihin tuli yhteensä 705 000 tarjousta. Aalto Economic Institute ja Yrjö Jahnssonin Säätiö ovat auttaneet ja rahoittaneet aineiston kokoamista.